2022年08月02日 

浙江日报 数字报纸


第03版:聚焦

确保地方性法规立得住行得通真管用

我市探索构建“三清单一图一平台”立法新模式

记者 杨林聪 通讯员 金余根

在金华,一部地方性法规的出台,需要经过多少程序和环节?答案是18项工作流程共105个环节。

上周,在市八届人大常委会第4次主任会议会场,记者看到一张《金华市人大常委会制定地方性法规流程图》,所有流程和环节都被清晰地画在图上。

自2015年7月30日获得地方立法权,目前我市已先后出台15部法规和修改了两部法规,数量居全省新获立法权设区市之首。随着新一届市人大常委会履职,历经7年探索我市地方立法之路,再一次站在新的更高起点上。

眼下,我市正在构建“三清单一图一平台”立法新模式,以机制重塑重点突破带动特色立法整体跃升,着力构建系统性、全程性、整体性的地方立法新格局。

需求清单+问题清单+目标清单 让地方立法更加精细化

土地是企业发展的根本,也是项目落地的载体。尤其是工业用地,能否被高效利用,决定工业经济发展质量。工业用地如果闲置“晒太阳”,或是挪作他用,或是被低效企业占据……好钢没用在刀刃上,就会导致工业用地利用率低,亩均税收落后,传统产业转型动力不足。

法治为高质量发展护航。要不要为工业用地提质增效立法?如何立?一份2100多字的地方立法项目“三张清单”,让《金华市工业用地提质增效促进条例》变得清晰起来。

这份清单分需求清单、问题清单和目标清单三大章节,其中,需求清单阐述的是立法必要性,回答“为什么立法”;问题清单阐述的是拟立法领域中存在的主要问题,回答“怎么样立法”;目标清单阐述的是拟通过立法达到的效果,回答“立什么样法”。

需求清单提出,针对工业用地提质增效制定一部地方性法规,是党委政府有要求、上位法有规定、现实有需求,“目前低效工业用地没有一个明确的认定标准和认定流程,导致对低效工业用地处置也不明确,无法对低效工业用地进行有效管理。”

再看问题清单,清单详细分析了我市目前工业用地管理中,存在的12项制约土地提质增效的症结。比如“工业用地供应事先约定不全,后期监管不到位”“由于未签订投资监管协议,未对指标验收和违约责任进行约定,形成监管真空”“工业企业的平均寿命与50年的工业用地使用年限不匹配,企业早就不生产经营,土地盘活利用难”“缺少对企业抵押、转让和租赁的管理”等,这些也正是准备通过立法予以破解的现实难题——立法的目标,就是建立双合同管理机制,优化土地要素配置,加强工业用地和工业企业的全生命周期管理,厘清政府部门职责,织紧织密工业用地监督管理法网,为实现我市工业企业亩均税收排名进入全省第一方阵提供坚实的法治保障。

“我们规定,凡被列为市人大及其常委会五年立法规划和2022年度立法计划的单位,均应填写地方立法项目三张清单,以此作为单位部门起草、市司法局审查和市人大常委会审议的重要依据和参考。”市人大法工委相关负责人介绍说,这份清单要求相关单位进行专题研究,并由单位主要负责人签字,确保清单的内容严谨、科学。

通过“三张清单”,让我市针对城市更新这项立法工作,立法选题更精准、聚焦问题更精确、法规条文更精练,推动实现地方立法更加精细化。

地方立法“流程图” 让立法过程更加规范

立法工作是一项程序性很强的工作,每个立法环节都有具体的工作标准,环环相扣,形成确保立法质量的工作规程。

现在,一部地方性法规的出台,所有过程和环节都被制成地方立法“流程图”,让人一目了然、清晰掌握。在全省获得地方立法权的地市中,这样做还是首次。

这份“流程图”,从法规草案起草、专委初审、市人大常委会审议,到法规报批、法规公布、法规施行等18项工作流程和105个环节,一一列出责任单位、期限要求和注意事项,全过程加强地方立法工作的指导和监督。

这样,我市地方立法工作就有一套全过程、高效率、可核实的工作落实机制,把立法各个环节做实做精,实现立法工作从“碎片化管理”到“系统化管理”的转变。

以其中的“政府审议后提交人大常委会”这个第5项流程为例,图中就明晰了“市政府常务会议或者全体会议审议”“市司法局修改完善法规草案”直到“市政府办公室形成议案提请市人大常委会审议”等7个环节,并明确责任单位、期限要求以及相关备注提醒。

“流程图既是职责要求,也是立法工作的操作规范和量化标准,为人大监督、指导各方主体落实责任提供了具体操作指南,并有效解决了责任监督不够有力、监督重点不突出、监督成效不明显的问题,完善了立法流程监督管控机制。”市人大法工委相关负责人说。

民主立法大平台 让立法全程团队作战

在市人大法工委,这几年长期只配备2~3名工作人员。

立法专业人员有限,只能借势借力。因此,我市坚持立法“全链条”闭环式管理,构建起全民参与、全体联动、全程覆盖的民主立法大平台,实现立法工作从“单兵作站、单节作战”到“团队作战、全程作战”的转变。

比如在民意征集上,目前市人大常委会已经建立15个基层立法联系点和第一批践行全过程人民民主基层单元(代表联络站),这些站点的联系方式都向社会公布,日常生活中群众也随时可以找到,让立法真正问需于民、问计于民,实现“开门立法”。

而在决策论证环节,我市又依托和发挥地方立法研究院专家论证优势,完善“必要性、可行性、合法性、成熟性、立法权限、社会效果”专家论证体系,同时,将论证工作贯彻到立法项目、法律草案起草、征求意见、专题调研、常委会审议等各环节,形成了立法决策论证“闭环式一体化”运行机制,保障立法决策科学性、民主性。

在联动立法上,我市已推出“一法一平台”新机制,搭建涵盖起草部门和人大工作机构、法委兼职委员、立法咨询委员、地方立法研究院、人大代表、基层立法联系点、践行全过程人民民主基层单元等各方主体全过程参与立法的平台。同时,又根据各参与主体的专业特长与工作经验,对应编入相应法规项目,推动各方力量全面、深度、有效参与立法全过程。

自“三清单一图一平台”地方立法新机制构建以来,我市人大地方立法工作呈现出新面貌。在今年立法规划编制工作中,社会各界参与的积极性明显提高,共收到立法规划编制修改意见建议230多条次。同时,政府部门参与地方立法的积极性明显增强,被列入立法规划的39个立法项目目前均已完成“三张清单”编制工作,立法的针对性指向性更加明确,为下一步地方立法工作开展奠定良好基础。今年被列入初次审议项目的4部地方性法规,正严格按照“三清单一图一平台”要求顺利实施。