胡新民

党的二十届三中全会对城乡融合发展提出了一系列新任务。全会强调，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。要健全推进新型城镇化体制机制，巩固和完善农村基本经营制度，完善强农惠农富农支持制度，深化土地制度改革。联系我市实际，推进城乡融合发展，要深刻认识城乡融合发展的历史进程和科学内涵、推进城乡融合发展的现实基础和成功路径、把握进一步推进城乡融合发展的重要抓手。

一 城乡融合发展的历史进程和科学内涵

城乡二元结构是在一定历史条件下形成的，是经济社会发展到一定阶段的产物。纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，由于城乡分割的体制机制，往往导致城乡二元的经济结构。同样，当工业化发展到相当水平以后，城乡一体化发展、城乡融合发展被提上议事日程。

“以农业为基础、以工业为主导”是20世纪60年代初提出的发展国民经济总方针。随着工业化的发展、国家综合实力的增强和发展阶段的变化，党中央逐步把统筹城乡发展、推进城乡一体化提上重要议事日程。党的十六大以来，我们党制定了“多予少取放活”和工业反哺农业、城市支持农村的基本方针，强调农业的基础地位，并通过工业的反哺和支持来促进农业的发展，体现了农业在国民经济中的重要基础作用。进入新世纪，我们党坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，并提出这是推进工业化、城镇化和现代化历史进程必须长期坚持的一个重大方针。2003年10月召开的党的十六届三中全会提出“统筹城乡发展”的要求，并将其列为“五个统筹”之首，强调要建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。2012年11月，党的十八大明确提出“推动城乡发展一体化”，强调要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。2017年10月，党的十九大进一步强调“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，这是中央文件首次提出“城乡融合发展”的概念。2019年4月15日，党中央和国务院专门发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。从“统筹城乡发展”到“城乡发展一体化”，再到“城乡融合发展”，既反映了党中央决策的一脉相承，又体现了新时代的阶段性特征和要求。自2004年以来，中央连续发布21个一号文件聚焦“三农”，强调“三农”工作的重要地位，坚持农业农村优先发展，制定实施了一系列强农惠农富农支持政策，有力地推动城乡关系由二元分割走向融合发展。

党的二十届三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。从中国式现代化的角度看，城乡融合是一个多层次、多领域、全方位的全面融合概念，包括城乡要素融合、产业融合、居民融合、社会融合和生态融合等方面内容。城乡融合发展的本质就是通过城乡开放和融合，推动形成城乡互补互促互利互融、共建共享共荣的发展共同体，包括城乡教育共同体、医疗卫生共同体、文化共同体、生态共同体和产业共同体等。其最终目标是促进城乡要素自由流动、平等交换和均衡配置，推动形成城乡良性互动、深度融合、协调发展、共同繁荣的新格局。

二 我市推进城乡融合发展的现实基础和成功路径

“提升工业化、加快城市化、推进城乡一体化”，这是我市2002年提出的旨在统筹城乡发展的“三化”战略。根据这一战略，制定实施了《城乡一体化发展纲要》，并积极探索实践，为全省破解“三农”问题、推进农业农村现代化提供了有益经验。党的十六大以来，我市认真贯彻落实中央、省委关于统筹城乡发展的战略部署，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设总要求，强化组织领导，加大财政转移支付力度，先后启动实施“强龙兴农”、百村示范千村整治、百万农村劳动力素质培训、城乡公共服务一体化等系列工程，农业经济不断发展，农民收入持续增加，农村环境显著改善。特别是2003年实施以“千万工程”等为主要内容的“五大五小”工程；2006年实施新农村建设“五大行动”；2012年实施美丽乡村建设行动计划；2016年实施深化美丽乡村建设行动计划，打造美丽乡村建设升级版；2018年深化“千万工程”，开展和美乡村建设，农民群众切身感受到新农村建设带来的诸多实惠。近年来，实施八婺同心·共建共富“十百千万”结对行动进一步驱动区域均衡协调发展。创新“6+1”结对帮扶模式，助推农村和武义、磐安两个山区县低收入农户发展。一系列统筹城乡发展的大投入、大工程、大行动，大大加快了城乡一体化进程，城乡差距呈现持续稳定缩小的趋势。2012年至2023年，农村居民人均可支配收入由14969元提升到38136元，城乡收入比由2.21降至1.93，下降0.28。

同时，我市在统筹城乡发展、推进城乡一体化、促进城乡融合发展的探索实践中积累了丰富经验。这些经验包括：坚持政府主导，统筹推进新型工业化、新型城镇化和农业农村现代化；坚持以人为本，大力推进现代农村人才培养和进城农业人口的市民化；坚持惠民利民，大力推进城乡基础设施和基本公共服务均等化；坚持以城带乡，大力推进城乡一体全面协调发展；坚持党建引领，大力推进多方参与共同建设现代化新农村等。这些经验对于进一步全面深化农业农村改革，构建城乡融合发展的体制机制，加快农业农村现代化步伐具有重要意义。

三 全面深化改革，构建城乡融合发展的新体制

党的二十届三中全会擘画了进一步全面深化改革的宏伟蓝图，围绕全面深化改革的总目标，明确了城乡融合发展的基本方向，提出了全面深化改革的一系列新任务。实践证明，改革是城乡融合发展的不竭动力。创新完善城乡融合的体制机制是推进城乡融合发展、加快农业农村现代化的关键所在。结合我市实际，要在以下几方面重点突破。

（一）深化土地制度改革，加快建立城乡统一的土地市场。

金华是吃改革饭、走开放路发展起来的的。特别是土地制度改革起步较早。就浙江省而言，农村实施土地家庭联产承包制度和城镇实施国有土地使用权改革，都是在金华率先突破的——1981年，金华在全省率先全面实施农村土地家庭联产承包责任制；1992年，义乌敲响城镇国有土地使用权出让全省第一槌。近年来，土地制度改革深入推进。2015年3月，按照中央部署，义乌开展了农村土地制度三项改革试点，在全国首创首提、先行先试农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，并系统建立“1+7+9”（一意见、七办法、九细则）的制度体系。2016年9月，根据全国农村土地制度改革试点部署，义乌统筹开展农村集体经营性建设用地入市试点，拉开集体建设用地与国有建设用地使用权同等入市、同权同价的改革序幕。2020年，中央农办、农业农村部公布全国104个县（市、区）以及3个地级市为新一轮农村宅基地制度改革试点地区，义乌再次成功入选，继续承担国家赋予的宅基地改革重任。作为宅基地“三权分置”的首发地，义乌在新一轮试点中，建立了“规划统筹管控、依法公平取得、节约高效使用、权利权能完整、资产属性显化”的宅基地管理制度和“所有权稳固、资格权保障、使用权放活”的宅基地“三权分置”实现形式及途径。

党的二十届三中全会对全面深化土地制度改革提出了新的要求，要按照城乡融合发展要求，从根本上破除城乡分割的二元结构，加快建立城乡统一的土地市场，加快发展建设用地二级市场。一是加快建立城乡统一的建设用地市场。学习推广义乌全国试点经验，统筹城镇国有和农村集体建设用地管理，运用市级立法权，制定出台相关法律，确定和规范集体经营性建设用地入市程序和收益分配，完善城乡建设用地使用权出让规则，因地制宜探索多元化的农村集体经营性建设用地入市模式，健全土地增值收益分配机制。二是加快发展建设用地二级市场。围绕完善市场规则、规范市场秩序、降低制度性交易成本、提高土地资源配置效率等，制定出台相关政策，促进二级建设用地市场健康发展，形成资源利用集约高效的现代土地市场体系。三是深化农民宅基地使用制度改革。宅基地是农村集体建设用地的主体。要深化农村宅基地改革试点，在“三权分置”框架下完善强化宅基地各项权能，赋予宅基地使用权和农房所有权完整的权能，切实保障农民宅基地用益物权，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。四是建立城乡统一的土地交易平台。在确权登记发证的基础上，将农民承包地、集体经营性建设用地、宅基地、林地使用权等纳入统一的土地管理信息系统和交易平台，规范交易程序，促进农村集体土地合理有序流转。五是实行农民承包地集体土地所有权、农民承包权和土地流转经营权“三权分置”，依法保障权益，促进土地承包经营权有序流转、农业产业规模化现代化。

（二）创新机制，构建城乡要素双向合理流动的新格局。

推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换，是激发乡村振兴内生活力、推进城乡融合发展的重要途径。首先，在要素平等交换方面，遵循市场经济规律，加快建立市场化的要素价格形成机制，切实保障农民在劳动、土地、资金、技术等要素交换上获得平等权益，实现城乡居民权益平等和要素报酬均等。同时，在要素双向流动方面，深化城乡开放，畅通城乡人口、资金和技术流动渠道，加快推动人才、技术下乡，构建城乡要素双向合理流动的新格局。在人才、土地、资本三大要素中，核心是一个“人”字。要畅通城乡人口双向流动渠道，确保农村人口“流得出”“待得住”“回得来”；吸引城市人口向往乡村，“住得下”“留得住”“能创业”。当前，既要积极鼓励农民工回乡创业就业，又要引导城市居民返乡创业和养老，让有志于到乡村拓展事业或颐养天年的城市人口能够通过合适的渠道、采取适宜的方式来到乡村，让有志于投身乡村振兴的城市人才向农业农村转移，优化人才资源配置。更要进一步完善驻村帮扶、第一书记、大学生村官、科技特派员、教师轮岗、派驻医师等制度，推动城市各类人才参与乡村建设。

（三）优化政策举措，大力促进城乡基本公共服务均等化。

中国式现代化，民生为大。人民的获得感就是改革的含金量。共享基本公共服务是人民群众的生存权和发展权的重要内容。城乡基本公共服务的均等化是经济社会发展成果再分配的重要体现，建立健全基本公共服务体系是中国式现代化的重要基点，也是赋能城乡融合发展的强大引擎。

新时代以来，我市践行习近平新时代中国特色社会主义思想，认真贯彻共享发展理念，把牢以人民为中心的价值取向，坚持人民至上，民生至要，不断深化公共服务领域的改革，持续扩大城乡基本公共服务的覆盖范围，与时俱进地推出一项项惠民生、暖民心、顺民意的改革举措，一笔一画描绘幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶的美好画卷，在教育、社保、医疗卫生、体育、养老、就业、慈善救助等领域持续增进民生福祉，人民群众的获得感和幸福指数日益提升。但是，与人民群众日益增长的美好生活需求相比较，还存在不小差距。优化政策举措，促进城乡基本公共服务的均等化大有文章。

首先，继续加大公共财政对“三农”的支持力度。坚持将农村公共服务作为重点内容列入财政支出预算，加大公共资源的再分配力度，逐步调整和优化公共财政支出结构，扩大农村公共服务覆盖范围，保障农村公共服务数量和质量稳步提升，为完善农村人口的社会保障提供坚实、稳定的财政支持。注重农村基本公共服务的供给效率，既要让更多农村居民享有与城市居民相当的公共服务水平，又要不断完善公共服务体系、提升均等化公共服务的质量，更要注重均等化公共服务体系的可持续性，在缩小城乡差别，加快城乡融合发展，促进城乡共同繁荣发展中发挥关键性作用。

其次，丰富农村公共服务保障内容。重点关注医疗、养老、教育、就业以及基础设施建设等领域。构建城乡基本公共服务普惠共享机制，补足农村医疗卫生、教育、养老等民生领域的短板。新时代实施乡村振兴战略的实践表明，乡村振兴最根本的因素在于人及人的现代化所蕴藏的强大乡村人力资本，而教育是实现乡村人力资本积累与转化重要环节。以强化农村教育发展的育人功能、激发农村教育内生发展动力、提升村民终身教育意识等为抓手，加快农村教育发展，为农村居民获取平等的发展机会搭桥铺路，在做好代内公平的基础上，向代际公平努力迈进，培养大批能够“留下来、用得上”的专业技能人才，用现代教育推进乡村全面振兴，从根本上畅通城乡融合发展渠道。

再次，坚持党建引领，壮大公共服务实施主体。在明确政府服务主体地位和管理职责的同时，发挥党组织的领导核心作用，鼓励和引导更多的社会主体参与公共服务。认真总结“两进两回”等活动的经验，吸引更多有志于服务乡村、建设乡村、振兴乡村的社会个体和组织参与到农村公共服务建设体系之中，扩大农村公共服务的实施范围，增强基本公共服务的普及性和普惠性。同时，依托社会个体和组织培育农村公共服务的多元供给体制机制，创新公共服务方式，为农村居民提供全面、优质、可靠的公共服务，不断提升农村居民的社会保障水平，缩小城乡公共服务差距，促进人的全面发展。

（作者系市咨询委副秘书长、研究员，城乡建设组组长）