徐摇萍

习近平总书记多次强调“法治是最好的营商环境”。规范行政执法行为、强化行政执法监督是打造法治化营商环境中的重要一环。随着“大综合一体化”行政执法改革的纵深推进，85%以上的执法力量下沉至县乡两级，其中乡镇（街道）执法力量占60%以上。行政执法权的下放对基层行政执法监督工作提出了巨大挑战，基层执法监督主体不明、力量薄弱、权威不强、职责边界不清晰、乡镇执法监督推进不畅等问题逐渐暴露。

习近平总书记强调要“加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量”，为优化基层执法监督提供了破题之道。东阳市作为司法部省市县乡四级行政执法协调监督工作体系建设试点市之一，从“谁来监督”“监督什么”“怎么监督”三大核心问题入手，探索建立起“县乡一体、条抓块统”的行政执法协调监督工作体系，打通了基层执法监督“最后一公里”。总结其试点经验，主要有以下四方面。

一 建立组织保障机制

为解决行政执法监督领域当前存在的监督主体力量不足问题，应着重完善监督机构、监督队伍、监督制度三项二级指标。一是设立专门机构。在县乡两级设立行政执法协调监督局和监督室，代表本级党委、政府依法行使行政执法监督职权。为避免“既当裁判员又当运动员”问题，确保监督主体的独立性，建议在不增编的前提下，将协调监督机构的编制从司法行政机关中剥离出来，做到独立办公、独立运行，减少干扰。二是加强队伍建设。根据执法监督实际工作需要，充实监督员队伍。注重优化队伍结构，既要从行政执法部门、公职律师等体制内部选拔专业监督员，也要借助外智外力，面向群众、企业、媒体等选聘社会监督员。同时加强对监督员的业务培训与考核保障，建立评先评优、通报除名制度，时刻保持监督员队伍高水准发展。三是完善监督制度。根据上级行政执法监督条例等相关规定，制定出台执法监督实施细则或工作办法，细化相应配套制度和落实措施。通过构建系统完备、科学规范、运行有效、务实管用的制度体系，提升执法监督规范化、法治化水平。

二 建立纵向贯通机制

为进一步统筹行政执法全流程、全链条监督，推进监督关口前移，应建立合法性备案审查事前预防、行政执法过程性事中监督、复议诉讼事后倒查等前中后纵向贯通的行政执法监督体系，实现不同阶段监督方式之间的优势互补与衔接配合。一是加强事前合法性审查。合法性审查是监督行政执法行为的第一道关卡。为此，要充分发挥合法性审查的事前预防功能，推动基层合法性审查从“流于形式”到“必经程序”，把好源头监督关。二是重视事中执法协调监督。行政执法协调监督机构应努力拓宽信息来源，创新方式方法，多渠道挖掘案件线索，并采用个案监督、专项监督、联合监督等方式及时制止纠正错误执法行为，最大限度止损。其中个案监督应注重由个案向类案延伸，从“解决一个问题”到“解决一类问题”；专项监督应聚焦政府中心工作、重点任务、重要领域，采用暗访、进驻、提级监督等方式，提升重点领域执法质效；联合监督应发挥专业指导作用，针对执法部门争议协调，指导协助执法部门厘清权责边界。三是优化事后行政复议制度。行政复议与诉讼是解决行政争议、监督行政权力的两条基本路径，但现实中许多行政争议不走行政复议途径解决，而是直接进入诉讼程序，未真正发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。基层县市应依据新修订的行政复议法加快复议制度改革进程，着力强化行政复议吸纳行政争议的能力，扭转“大信访、中诉讼、小复议”的格局，守好行政权力监督的最后一道防线。

三 建立横向联合机制

整体性治理兴起并在地方政府治理中充分体现，是当前我国地方政府治理模式的新动向。整体性治理理论强调治理主体间的整合协调、协同合作，强调数字化技术的运用，为建立行政执法协调监督部门间的横向联合机制提供了启发。一是建立常态化“府院联动”机制。府院联动是指在党“统揽全局、协调各方”的独特政治制度优势保障下，建立起政府、法院、检察院协作联动的工作机制，充分发挥行政机关的组织优势和法检的专业优势，最大限度解决行政争议。建议建立府院联席会商机制、联合调研机制、共同培训机制等，鼓励检察院充分发挥检察监督职能，畅通其参与行政复议、诉前调解和诉中案件争议化解的渠道，提出检察建议；支持法院依法发挥行政审判职能，积极开展行政争议诉前化解、行政审判定期通报、司法建议通报反馈。还可将人大、纪委监察、审计等部门纳入府院联动，借助各部门职责优势，多方参与，形成合力。二是拓宽群众监督渠道。采取“请进来+走出去”“线上+线下”等形式，拓宽各领域向政府反映执法情况、提供监督线索的通道。可以定期召开座谈会把行政执法监测点单位请进来，面对面收集意见建议；建立监测点联系人制度，组织行政执法监督员一对一结对监测点，及时收集监督线索；加大宣传力度，鼓励群众利用“12345”政务热线、“浙里办”掌上监督等线上平台提供监督线索，以问题导向打通监督优化营商环境的“快车道”。三是开发执法监督数字化平台。充分运用数字化技术，构建对内实现执法信息全过程记录、执法业务流程规范化定制、重大行政执法决定法制审核可监督、宏观决策数据可提取，对外实现社会公众可参与的行政执法监督新模式。开发行政执法“一键监督”平台，依托省级数字资源系统，横向打通各级行政执法相关部门，纵向贯通省市县乡四级，从而打破数据壁垒，促进信息共享，实现执法记录全程化、执法公示常态化、执法监督实时化、执法考核智能化，以科技赋能执法监督工作提质增效。

四 建立结果运用机制

为破解因基层监督力量弱、强势部门监督难、地方不当干预等导致的监督效果不佳问题，应建立结果运用机制，推动执法监督真正落地见效。一是强化整改督办。执法监督机构在发出执法监督决定书、争议协调决定书等监督结果后，应进行持续跟踪，督促执法部门尽快整改并及时反馈整改情况，经执法监督机构核实后在整改清单上予以销号。本地党委、政府应将执法监督事项整改落实情况纳入执法监督机构年终考核、被监督机关主要负责人年终述法内容和法治政府考核指标体系，并提高权重占比，倒逼责任落实。二是严肃追责问责。进一步梳理完善行政执法“两张清单”，即权力清单与责任清单，在此基础上完善行政执法责任制，明确追责问责的适用范围与情形，审慎启动问责机制。加强同组织人事、纪委监委、司法机关等部门的协调联动，由协调监督机构依法提请有权机关对经监督核查确构成错误执法行为的行政执法人员给予通报批评、提醒约谈等政务处分，构成违法犯罪的，依法移交司法机关进行处理。同时建立典型案例通报曝光制度，强化威慑与警示作用。三是提供决策参考。利用执法监督数智平台，贯通县乡两级执法监督案件线索进行分类归集，通过大数据的自动统计与预警研判功能，及时掌握行政执法反映出的苗头性、普遍性、典型性问题，加强分析研究，提出对策建议，形成专题报告呈报党委政府，为党委政府决策提供科学参考，为提升政府治理水平、推进社会治理现代化贡献智慧与力量。

（作者单位：中共东阳市委党校）